城市经营理论的实践与城市公用事业民营化

摘要：
 我国城市建设正处在高速发展时期，地方政府对于经营城市有着很强的内在动力，引进市场机制和民营资本，对城市基础设施和公用事业进行改造和改革，具有乐观的发展前景，当然，应当分析公用事业民营化的难点和障碍，理清政府经营城市的战略思路。 

关键词：经营城市 公用事业 民营化 

 我国城市建设正处在一个高速发展时期，城市区域的扩大，旧城改造，城市基础设施建设和城市环境治理等需要大量的资金，而地方政府的有限财政能力，难以解决资金缺口，往往使得城市建设规划停留在蓝图上，实际建设进展缓慢。城市公用事业是城市建设资金需求的大户，但是，政企不分，垄断经营，效益低下的问题相当严重。另一方面，城市经济领域积聚了大量的社会资金，特别是近年来，非公有制经济的快速发展，为城市经济的繁荣起到重要的推动作用。而且，随着市场竞争的加剧，竞争性行业的赢利水平逐渐下降，在公共服务领域中寻找新的经济增长点，成为新一轮经济发展的方向。

 一．城市经营理论的基本观点与启示

 “城市经营”一词在国外早已有之。按照《城市问题百科全书》（日文版，1980）的说法，“战后，在日本，十多年前就开始较多地使用城市经营这一用语。它在很大程度上，受美国城市行政即是一种商业的传统思想的影响。” “城市经营是指城市行政所具有的经营（商业性的）方面的概念。”
 现在，国内关于城市经营或经营城市的概念一般是指：运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的如土地、基础设施（道路、水电热气等）及其无形资产（如路、桥冠名权）和其他经济资源要素等进行集聚、重组和营运，将城市可以用来经营的各种资源资产化，实现资源配置在规模、结构和秩序上的效益最大化和最优化，以提升城市价值，实现城市的有形资产和无形资产的保值增值。
 一般说来，城市是国家长期巨额资金投入的结果，是资本的实物形态，实际上是政府管理的最大的一笔有形国有资产。在市场经济条件下，应当也可以将城市作为一个超级企业进行经营，取得经济收益。一方面，运用市场机制，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）与人力作用资本(如路、桥）及其相关延伸资本（如路、桥冠名权）等进行集聚、重组和营运，最大限度地盘活存量，吸引增量，走出一条以城建城、以城兴城、以城养城的城建市场化之路，实现城市建设发展的自我滚动、自我积累、自我增值；另一方面，在城市基础设施建设中，将市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，把凡是可以投入市场营运的城市基础设施和公用事业推向市场，通过对城市基础设施和公用事业的所有权和经营权实行有效剥离，全面归集和盘活资产，采取出让、租赁、有偿使用等办法，促使城市资产重新配置和优化组合，从而建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设的资金来源。
 “城市经营”理论的基本观点和启示是：
 首先，确立了城市经营的企业主体地位。在计划体制时期，城市的投资、建设和管理的主体都是政府。这既分散了政府管理城市的精力和有限资金，也带来在城市建设方面权责不清、投入不足、效益不高等问题。改革开放初期，政府在城市建设领域依然是既当裁判员，又当运动员，政府在城市建设与管理方面出现越位、缺位和错位等角色冲突和定位不清，在城市基础设施建设和公用事业服务领域阻碍了市场力量的形成与积聚。“城市经营”理论并没有否认政府在城市发展中的地位和作用，政府主要承担规划、监督、管理、调控等职能，主要任务是制定规则、营造环境、维护秩序，并不直接从事城市的经营活动，这样能够保持客观、公允的地位，从社会公共利益的全局、长远目标，通盘考虑城市的建设和发展，摆脱了事无巨细、一抓到底的琐碎事务，致力于清除行政垄断、不公平竞争等市场障碍。企业担当城市的经营主体，成为城市公用事业和基础设施的真正运作者，在政府的指导、支持、监督下，按照市场经济规律开发城市资源，既能保障自己的合法经营收益，又能为城市面貌的改善和城市价值的提升，产生实际的推进作用。由此形成的政府主导、企业经营的城市开发建设结构，有利于分清职责，理顺关系，协调一致。
 其次，确立了城市资源有偿使用的原则。“城市经营论”认为，城市经济本质上属于商品经济，这就彻底改变了以往将城市看作“只是提供生产和生活条件的无偿服务型、共享型的公品，政府对它只投入、不收益、只建设、不经营”的观点。城市资源必须走有偿使用的路子，按照“谁投资、谁收益”的原则，承认和保护投资主体的产权，根据城市资源使用的效益，确定资源使用的合理价格，运用价格杠杆，自动地选择使用效益高的企业，淘汰使用效益低的企业，并且，对占用城市资源、开发力度不够、使用效益低下的项目，限期清理整顿，促进城市资源使用效益的不断提高。从长远来看，城市资源有偿使用原则的确立，建立了城市建设的资金补偿机制，拓宽了城市建设和发展资金的渠道，优化了城市建设和发展的资金结构，有利于形成和促进城市建设资金的良性循环。
 第三，引入了经营城市的市场机制。城市资源有偿使用的过程，一开始是由政府定价，采取协议方式，与企业进行一对一谈判成交。这样，城市资源往往落入与政府有特殊利益关系的企业手中，成交价格低，与资源的实际价值相背离，而且暗箱操作，也不可避免地导致腐败问题。所以，不引进市场机制，不通过招标、拍卖等竞争性交易方式发现市场价格，就不能真实反映城市资源的供求关系，也就不能实现城市资源的合理配置和优化。引入市场机制，必然割断政府与某些企业（主要是本地国有企业）的特殊利益关系，打破行政性垄断和不公平竞争的格局，面向一切有经营资质和经济实力的企业，放开城市资源的市场。这样，经营城市的主体，就不限于本地国有企业，而是更大范围、多元化的投资主体，这就极大地拓宽了城市建设的资金渠道，提高了城市资源的市场竞争价格，使有限资源的价值得以充分实现。
 第四，对经营城市的模式进行了有益的探索和尝试。城市基础设施建设和城市公用事业方面的经营特点是投资量大，回收期长，牵涉面广，社会效益显著，经济收益稳定，因此，不是所有的企业都有能力从事城市经营的。对于政府来说，让企业参与城市经营，政治风险和社会风险往往高于经济风险，考察企业信用尤为重要，有的地方政府采取“肥水不流外人田”的地方保护，宁愿把城市资源给本地国有企业经营，也不放心给外来投资者，很大程度上是基于企业信用考察成本太高或是解决本地企业生计的考虑。对于企业来说，稳定，法律保障，有助于明确投资预期，化解经营风险，需要政府营造良好的投资环境和经营秩序。在实践中，最常见的是采取BOT（英文 Build－Operate－Transfer的缩写）模式，即“建设－经营－移交”，是以政府特许权换取非公共机构融资建设经营公共基础设施的一种投资方式。具体的说，即是以政府和企业之间达成协议为前提，由政府向企业颁布特许，允许其筹集资金建设某一基础设施，在一定时期内管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该企业提供的公品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证企业投资获得合理利润的机会。整个过程中的风险由政府和企业分担。当特许期限结束时，企业按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。由于企业在此期间有着稳定而丰厚的投资回报，足以收回全部投资并取得满意的利润，同时，该设施移交政府后仍然有长期的使用价值，可以继续提供公共服务，产生经济收益，这对于政府和企业来说，都是可以接受的。此外，城市经营还可以采取投资基础设施建设和公用事业，给予适当的商业机会补偿（如审批商业用地和商品房开发项目）。或设施建成后，采取转让、承包、租赁、抵押等方式经营，以分散经营风险，加速资金回笼。

 二．公用事业民营化的难点和模式选择

 城市公用事业一般是指服务于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称。城市的环境卫生与安全，公共交通运输，水、电、气、热的生产、供应与分配，以及其它公共日常服务，均属城市公用事业的范畴。在我国，城市公用事业一直由国家和城市财政投资兴办，从投资决策、资金筹集、施工建设到经营管理，均在部门内封闭运行，投资主体单一化的格局一直没有根本改变，至今仍很少有民间投资进入，许多领域至今仍以所有制为标准，阻碍或限制民间资本进入，甚至对外资开放了的行业，对民间资本仍不开放，被称之为“计划经济的最后堡垒”。
 这种格局导致一方面，公共服务的供给能力有限，远远不能满足城市社会经济发展的需要；另一方面，公共服务质量和效率低下，垄断价格不合理，消费者权益受到限制和侵害。特别是按照旧的投资体制和营运机制，很难保证收益补偿成本，实现投资的良性循环，即使实行公共服务方面的政府价格听证制度，仍然不能跳出成本上涨——价格调整（提高）——转嫁市民的思维模式，没有从机制转换入手，消化和控制成本上涨因素，同时提高公共服务的效率和质量。
 公用事业民营化是20世纪80年代以来率先在西方国家出现的行政改革导向。它的基本特点是引进市场机制，形成新的经营主体，拓宽投资渠道，转换经营管理模式，优点是缓解政府投资不足、经营管理低效率、公共服务能力有限、质量不高等等。但是，公用事业民营化是一项从观念、行为到制度的全方位改革，
 在西方国家也不都是一帆风顺的。从我国的现实情况来看，至少存在以下几方面的难点：
 首先是观念障碍，长期以来，公用事业是按照国家财政拨款投资建设维护、政府垄断经营、不计成本赢利、社会福利供给的模式运行，无论政府、公用事业经营主体和社会公众都已经习以为常，对于实行公用事业民营化引入市场机制，遵循价值规律很不适应，同时，对新的经营实体是否是惟利是图、能否保障有效供给、是否会将行政性垄断变为经济性垄断等有担心，想不通就会导致行不通。
 其次是体制摩擦，原来的公用事业是政府主导下的全民所有制，各种公用事业其实并不具备独立的经济实体和企业法人地位，产权不明晰是其通病，现在要实行公用事业民营化，明晰产权，重组兼并，确立公用事业的企业法人地位，形成“国退民进”多种形式所有制并存的格局。从明晰产权到产权交易、产权重组的过程，必然带来资产所有者的利益冲突，如在确认国有产权、国有资产评估、民营企业出资方式和规模、股本结构比例等方面谈判成本很高。
 第三是机制不灵，原有的公用事业管理机制是政府计划管理，公用事业单位本身没有责任，不追求经营效益，也不考虑经营风险，实行公用事业民营化以后，供求、竞争、价格等市场机制成为基本调节杠杆，对市场风险的预测、评估和防范控制越来越重要，公用事业的服务价格和收费标准必须根据市场供求竞争机制来测算和确定，难度加大。比如，水资源价格上涨，会导致城市自来水成本上升，但是，不可能随时对于价格上涨进行微调，来消化资源成本上升因素，因此，既要为进入公用事业的民营主体留足利润空间，也要保持公用事业产品和服务的政府指导价的权威性、合理性和稳定性，以往的政府管理机制已不适用，而完全依靠市场机制调节也不适当，新的调节机制的形成还有待时日。
 第四是法规滞后。公用事业民营化的潮流势头发展很快，但是目前的法律制度很不完善，在规范经营者行为、制止行政垄断和不正当竞争、保护投资者的积极性和合理收益、约束政府的行政干预的法律规范不够完善具体，关于公用事业的范围、民营化的方式和程序的规定不够明晰，大多是建设主管部门的规章和地方政府的政策文件，法律效力低，公用事业民营主体担心政府朝令夕改、不讲诚信、投资收益得不到保障。
 第五是政府管理职责不清，能力欠缺。目前分业管理的格局，实际上是政出多门、管制冲突，扯皮推委。在公用事业民营化决策上缺乏统筹规划和科学论证，公用事业的类型很多，投资、经营和管理模式也不尽相同，成本结构和盈利水平也不一致，需要分别研究，分步实施，分类管理，但是，政府从资金解困、国资退出、改善供给等应急性角度出发，在公用事业民营化的领域、进程、机制、合作伙伴、模式、措施等方面研究论证不够，带有主观随意性和盲目性。而盲目实行的公用事业民营化项目，因其经济预期利益未能实现、社会效益不够显著使得各方均不满意，从而影响到政府的公信力，延缓公用事业民营化的进程。
 保证投资利润，控制投资风险，实现规模效益，是民营资本进入公用事业领域的经济动机。因此，在公用事业民营化的模式选择上，可以考虑以下方式。
 一是合资方式，主要侧重于盘活国有资产存量，不承诺固定投资回报，双方利益与风险共担，通过引进民营投资，进一步引进先进的管理理念和体制，再造公用事业企业的体制和机制。这里主要应当考虑国有资产的形式和素质，合资控股方对于公用事业发展的支持力度和方向把握，在项目选择上适合长期合作、市场收益稳定、国有资产素质较好有一定规模的项目，而且，一般由国有资产控股效果相对较好。二是TOT（转让—运营—转让）方式，主要通过转让特许经营权吸引外部资金。三是BOT（建设-运营-转让）方式。主要通过出让建设权和经营权，吸引增量资金。如通过投资建设城市道路桥梁获得过桥过路费的收费权，确定若干年的收费归民营投资者所有。TOT和BOT这两种方式可以适用于公用事业常规资金紧缺、国有资产底子薄、项目建设周期短、投资效益较显著的项目。核心问题是对投资回报率的测算和确定。（一般认为应控制在外资10%、内资8%以内。）根据投资回报率确定运营年限，同时还要对运营期间内可能影响投资者收益的其他项目进行控制，比如，在道路桥梁投入使用（开始收费）以后，对周边区域的交通道路规划和车辆通行的调度管理要有所预见和控制，同时应当设计预案，对因政府行为而未达到预期收益目标的项目给予投资者适当补偿或采取其他措施补救，以减少和弥补投资者损失。

 三．政府对城市公用事业改革的政策导向和主要措施

 显然，在市场经济体制下，继续沿袭旧的城市公用事业的投资体制和经营管理模式，已经很不合时宜。政府作为城市的规划者和管理者，应当淡出公用事业直接投资和经营的角色，确立公用事业改革的政策目标，设计公用事业改革的具体措施。
 从公用事业改革的政策目标来看，主要有以下四点：一是解决公用事业资金缺口问题，保障资金来源和良性循环。二是解决公用事业服务质量差问题，提高社会公众的满意度。三是解决公用事业效益低下问题，降低成本消耗，提高使用效益。四是打破行政垄断，引进竞争机制，构建多元化投资和经营主体结构。四个目标是相互联系，互为依托的。如果仅仅在政府财政资金角度安排城市公用事业的建设资金，但不同时改变投资体制，不仅资金来源单一、紧张，而且资金的使用效益和回收能力不能保障，资金投入完全有可能陷入有去无回、低效无效的“黑洞”。如果打破行政垄断，引进竞争机制，但不同时加强政府监管和调控，致力于解决公用事业服务质差低效的状况，完全可能形成新的市场垄断行为和暴利结果。
 因此，政府在公用事业改革中的具体政策措施主要是：
 一是开放市场，在公用事业领域引进市场机制，取消对公用事业经营主体方面的行业、所有制和地区等限制，让一切有经济实力和经营资质的企业参与公用事业的市场竞争，建立和维护公平、竞争、开放、有序的市场环境，为民营资本进入公用事业领域提供一个好的制度环境。
 二是转换角色，退出直接投资和经营管理的角色，建立公用事业国有资产的退出机制，将现有的国有资产存量清理盘活，通过合资、或是出让股权的方式引进民营资本，逐步增加公用事业产权结构中民营资本的比重，对公用事业领域国有企业的职工就业安置、社会保险做出妥善安排，化解矛盾，缓解压力。
 三是合理规划城市发展的格局，保持稳定、有序的城市开发建设的进程，使民营资本进入公用事业有清晰、明确的思路、长远打算和充分信心。
 四是储备和用好城市资源。政府作为城市国有土地的所有者代表，控制着最为稀缺的城市资源——国有土地使用权。城市各种建设用地以及不同地段位置的土地价格（级差地租）在很大程度上受城市规划的影响，建立城市国有土地储备制度，合理有偿使用国有土地，是城市公用事业资金来源的生成前提。
 五是设计和选择多种形式的公共服务民营化的经营模式，比如合资模式，直接购并模式，转让经营权模式（TOT）和许可建设、转让经营权模式BOT），特许经营权模式等，保障经营者的合法合理的经营收益，调控经营者的经营效益水平。
 六是建立公共服务民营化的有效监督机制，对特许经营权的招标、公用事业项目的建设、公用企业的产权结构改革、公用事业民营化以后的公共服务效率和质量等进行有效的监督。
 七是建立科学完善的公共服务的价格机制，可以由经营者提供成本资料，提出预期利润目标，通过收集社会相关公众的意见，召开价格听证会，确定政府指导价的上限，限制经营者的赢利空间，防止暴利行为和价格垄断行为。
 八是建立健全公共服务民营化的相关政策法规体系，建立政府信用机制，对经营者合法经营的行为予以依法保护，对政府承诺的事项保证兑现。

参考文献：
 张维迎：公用事业民营化的五个关键问题《新财富》2003年2月号
 洪银兴 周诚君：“论城市经营内涵”《中评网》
 李东序：“加快市政公用行业市场化的进程”《人民网》 2003年4月10日
 21世纪经济报道：“建立公用事业决策、提供、消费的良性互动” 2003年8月15日
 中国经济时报：“民营企业经营公用事业：期待政策突破”2002年12月16日