行政诉讼应设立时效中断制度

 摘要：纵观我国行政诉讼的法律法规、司法解释，当前的行政诉讼不存在时效中断制度。许多人认为这是由起诉期限制度与时效制度的不同所决定的。本文从价值层面反思行政诉讼无中断制度的原因。并从实践基础和理论基础两方面论证设立行政诉讼起诉期限中断制度的必要性，进而参照民事诉讼法构建行政起诉中断制度的内容框架。

　　一、行政诉讼起诉期限规定现状分析

　　（一）行政诉讼起诉期限规定概述

　　行政诉讼法规定的起诉期限通常分为以下几类：第一、普通起诉期限：直接向法院提起诉讼的为3个月[《行政诉讼法》第39条。]，经复议向法院提起诉讼的为15日[《行政诉讼法》第38条第2款。]；第二、特殊起诉期限，见于《治安管理处罚法》《森林法》等；第三、最长起诉期限：行政相对人知道具体行政行为的内容，但未被告知诉权或者起诉期限的，诉讼时效为2年。[《最高人民法院关于执行 〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条。]；行政相对人不知道具体行政行为内容，涉及不动产的诉讼时效为20年，其他的为5年。[《最高人民法院关于执行 〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第42条。]　　

　　　　行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效有个非常重要的区别，即民事诉讼时效有中断的规定而行政诉讼没有，后者仅有时效延长的规定。[李京平：《勿因信访耽误行政诉讼时效》，载上海法治报，2010年8月30日。]行政诉讼法司法解释规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。但是各法院对于何谓“不属于起诉人自身的原因”认定不一。[《行政诉讼法》明确规定的是不可抗力，但是申诉、上访是否属于“不属于起诉人自身的原因”并不明确，毕竟有当事人自主选择的因素在内。]

　　（二）反思；行政诉讼为什么规定起诉期限制度而不是诉讼时效制度？

　　许多关于起诉期限的论文谈及为什么行政诉讼没有时效中断制度时，都以起诉期限制度与诉讼时效制度的外在特征和区别作为理由。[ 杨秀伟：《行政诉讼不宜适用时效中断》，载中国法院网2004年7月9日。]从实证角度起诉期限与诉讼时效的确存在不同之处，但令人质疑的是为什么行政诉讼法规定起诉期限而不是诉讼时效？

　　因此，要深层次的探究为什么行政诉讼起诉期限不能中断，就必须从价值层面考察起诉期限与诉讼时效为何应该存在这些差异的原因。[ 赵美容、石珍：《权利救济之殇：行政诉讼期限起算基点的功能缺失》，载《西南政法大学学报》2011年2月。]“合法性审查说”认为行政讼诉的目的对行政行为进行合法性审查，起诉期限主要解决司法权对行政机关的行政权审查监督时间，它的着重点在审查行为[ 吴佩周：《论行政起诉期限》，载《杭州商学院学报》2003年第1期。]，不在保障权益。起诉期限是行政行为不可争辩力的必然要求。[ 赵清林：《论我国行政诉讼起诉期限的立法完善》，载《河南省政法管理干部学院学报》2004年。]与此相反的观点认为行政诉讼的首要目的是解决争议，否则就失去了诉讼制度的价值，[ 郭修江：《行政诉讼法目的之回顾与展望——合法性审查与解决行政争议的对立统一》，载《中国法学会行政法学研究会2005年年会论文集》。]因此起诉期限也应以权利救济为其内核。

　　二、行政诉讼设置时效中断制度的必要性

　　（一）实践基础

　　1、客观上，起诉期限过短

　　学界普遍认为三个月的起诉期限太短。[ 应松年《修改行政诉讼法势在必行》]不足以形成需要特别保护的新秩序。[ 柳经纬《关于时效制度的若干理论问题》，该文指出：“我国民事诉讼时效期间为2年，2年的时间是不足以形成需要法律特别保护的新秩序的”，何况行政诉讼只有3个月。]从法律规定层面分析，行政复议的申请期限是60日，行政机关应当自受理申请之日起60内作出行政复议决定，加起来的时间极易超过三个月，意味着，当事人如果不服行政复议决定，将同时丧失司法救济渠道。

　　而且，从世界范围的横向比较中看我国行政诉讼法的起诉期限是比较短的。[江必新著：《中国行政诉讼制度之发展》，金城出版社2001年版，第272页。]

　　2、主观上，目前的法治状况当事人对行政起诉期限及其法律后果普遍不了解

　　主观方面，尽管起诉期限在法律中明文规定，可通过许多途径获知，但以中国目前的普法力度，不能期望当事人像熟知常识一样理所当然地了解起诉期限的具体规定。不少当事人因超过行政起诉期限而导致司法救济无门，这一现象并非个案，甚至他们都强调自己一直在找政府有关部门、一直在走信访的途径，怎么会过诉讼时效。[李京平《勿因信访耽误行政诉讼时效》，载上海法治报，2010年8月30日。]

　　　 中国的目前的法治状况，行政相对人在认为行政行为存在错误时，大部分人会首先采取和行政机关正面交涉、上访等方式，而以行政诉讼作为最后的救济手段。[柳经纬《关于时效制度的若干理论问题》，该文指出：“权利人并不总是首先选择诉讼行使请求权，而是在请求权遭受拒绝才不得已诉诸法院。”更何况是提起行政诉讼。]正契合“司法是社会正义的最后一道防线”。原因很多：首先提起诉讼相对于单纯的上访、交涉等途径，需要额外的费用支出——诉讼费。第二，民告官压力大，行政机关作为一个集体的专业性强于大多数具体的行政相对人，暂不考虑法律以外的因素，就单单诉讼中的专业性问题而言，如政策规定、法律条文、专业鉴定，行政相对人已经处于弱势地位。第三，行政诉讼时效意识缺乏。当行政相对人来反映问题时，多数行政机关会表示积极对所反映的问题进行调查，如果属实将会作处理。[ 马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善——＜行政诉讼法＞修改建议稿及理由说明》，中国政法大学出版社2004年版，第277页。]而不愿建议当事人起诉自身或者积极提醒当事人错过起诉期限的后果。因此许多当事人以为自己一直在找行政机关交涉，积极主张权利，不应该超过起诉时效。第四，授益性行政行为侵害相对人权益时，当事人难以及时发现。

　　3、起诉期限过短又无中断制度的后果

　　其一，由于行政诉讼无时效中断制度，行政机关可以一边承诺解决问题，一边拖延时间直至超过起诉期限，届时，当事人的起诉将不被法院受理，行政行为即便存在错误也可以逃避司法审查。[郝丽娜：《行政诉讼起诉期限中断制度研究》，中国政法大学硕士学位论文，2006年。]

　　　　其二，本应纳入司法审查的行政行为，因错过期限当事人只能诉诸信访渠道，矛盾像雪球一样越滚滚越大。一方面，我国信访法律规定笼统[杨燕伟：《信访制度的法学透视》，中国政法大学硕士学位论文，2004年。]，随意性大，处理结果有可能超越法律；另一方面，容易滋长闹访信访情绪，使矛盾扩大化。再者，违反司法最终原则。[王雪梅：《司法最终原则——从行政最终裁决谈起》，载《行政法学研究》，2001年第4期。]

　　　其三，绝大多数的行政诉讼行为可能涉及到有关民事权利，从而直接或间接决定民事权利。[夏泽安：《完善行政诉讼制度的几点建议》，载贵州法制报，2010年12月30日。]行政救济无门间接导致民事权益丧失，行政诉讼规则直接废除民事诉讼的时效规则。[易军：《行政起诉制度的缺陷与完善》，载《湖北警官学院学报》，2004年06期。]

　　（二）理论基础

　　1、起诉期限制度／时效制度设立理由

　　时效制度存在的理由一般认为有二：一是维护社会秩序的需要，二是方便案件的处理。[柳经纬《关于时效制度的若干理论问题》，载《比较法研究》2004年第5期。]

　　　秩序与正义价值的权衡。秩序只是一种程序性、附属性价值，如果仅仅为了追求秩序而舍弃其他，那么将丧失秩序存在的价值。[李龙主编：《法理学》，武汉大学出版社，2001年。]而且时效背后隐藏着两种对立的利益，维持现状的既得利益与突破秩序的预期利益。

　　时效制度应当在平衡这两种利益的基础上设置。因此，时效制度的设立有个公认的前提条件：权利人受到侵权后，能行使权利而长期不行使或怠于行使。即“法律不保护躺在权利上睡觉的人”。可事实上，没有人会在权利受侵害后躺在受损的权利上睡大觉，相反，他们奔走于各类各级行政机关之间，以求保障权利。

　　民事诉讼与行政诉讼有些问题在本质是上相同的，应当对行政诉讼时效中断制度作出具体规定。[马怀德：《＜行政诉讼法＞存在的问题及修改建议》，载《法学论坛》2010年第5期。]
2、穷尽行政救济原则

　　穷尽行政救济原则是指当事人没有利用一切可能的行政救济之前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定，当事人寻求救济时，必须先利用行政内部存在的最近的和简便的救济手段。[王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第651页。]既然鼓励这些先司法手段，就应当允许当这些手段不奏效时诉至法院。行政救济与司法救济途径各自审查范围和审查标准不同，期限过短暂致使当事人实际只能择其一条途径。如选择行政救济几乎意味着要放弃司法救济，违反司法最终原则。[王雪梅：《司法最终原则——从行政最终裁决谈起》，载《行政法学研究》，2001年第4期。]

　　3、行政诉讼法的目的：兼顾解决争议与合法性审查

　　当前正在着手行政诉讼法的修改，[傅召平：《行政诉讼法修改调研会在长沙举行》，载人民法院报，2011年8月18日第 001 版。]许多学者指出目前关于行政诉讼法目的的规定“过于强调保障行政机关依法行使职权，弱化了保障公民、法人和其他组织合法权益的目的”，不利于解决行政争议。[张维《行政诉讼法需要大幅度修改》，载法制日报/2011年5月4日第003版。]行政诉讼法的目的应当是解决争议与合法性审查的对立统一，期限设计的最低限度必须使当事人能够有比较充分的机会认识到自己的权利是否受侵犯以及能够采取哪些手段救济。

　　4、法律应回应现实：平衡规范功能与定纷止争

　　法律不应当迁就当事人的无知，但是不能无视大量纠纷被拒之门外的事实。一方面，起诉期限短有利于督促当事人尽快行使权利，也有利于维护行政行为的公定力。但是另一方面，只要当事人仍在主张权利，就说明法治的任务没有完成。法律设置起诉期限规则的目的不是为了限制当事人的权利。[易军：《行政起诉制度的缺陷与完善》，载《湖北警官学院学报》，2004年06期。]立法应当在规范功能与定纷止争间寻找平衡点。

　　三、行政诉讼时效中断制度的内容构建

　　构建行政诉讼起诉期限中断制度，可以参照民事诉讼关于时效中断的有关规定。

　　（一）原行政机关承诺更正应成为中断事由

　　民事诉讼中权利人一方直接向义务人送交主张权利文书，义务人在文书上签字、盖章或者虽未签字、盖章但能够以其他方式证明该文书到达义务人的，产生时效中断效力。[《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第10条第1款。]但是行政诉讼中，如果当事人仅仅是向作出行政行为的行政机关表示不服，则其制约力不足以中断起诉期限。但如果行政机关承认自己的具体行政行为存在错误并承诺更正[ 例如《土地登记管理办法》第58条规定登记机关发现土地登记薄记载的事项确有错误，经人民政府批准后可进行更正登记。]，当事人有理由对争议事项的解决形成合理信赖，此时应当构成中断。日后，若原行政机关因未获批准等理由不能兑现更正承诺的，当事人仍应享有司法救济权利。

　　（二）上级机关、监督机关在信访接待中承诺解决的应产生中断效力

　　信访作为群众权利救济的一种特殊方式，是中国法治现状的特殊产物，其主张权利的主观目的是明确的，而且是容易确定的一个事实。如果上级机关、监督机关承诺将对当事人反映的问题进行调查、解决，当事人会因此而等待行政处理的结果，直至超过起诉期限。如不把这种情形当作行政诉讼时效中断看待，许多行政官司中相对人的权利就很容易丧失。[曾居能：《对行政诉讼时效的几点思考》]

　　（三）行政复议应产生中断效力

　　一方面，行政复议比信访、上访更能体现当事人主张权利的诉求，也更能合理产生信赖，因此经过行政复议应产生时效中断效力。

　　另一方面如果行政复议后超过直接起诉期限，法院是否要受理？从保护当事人权益的角度，应当受理。但是这在逻辑上是自相矛盾的。[陈伟：《如何处理行政机关的超期复议案件》，载人民法院报2011年5月19日第007版。]因为直接起诉如过超过起诉期限不被受理，通过行政复议后反而被受理了。如果行政复议能产生时效中断效力，则可以解决这一逻辑矛盾，它的好处在于，其一，行政复议的审查标准高于行政诉讼，允许中断则当事人有更大的选择余地；其二，设立时效中断，当事人最后仍可诉诸司法救济，保证行政行为最终仍受司法制约和监督。

　　（四）行政诉讼不予受理、驳回起诉在一定情况下应构成中断事由

　　在当事人撤诉的情况下，根据一事不再理原则不能再次启动诉讼程序。在不予受理或被驳回起诉的情况下，应具体分析，如果不满足提起行政诉讼的前三个条件，不构成“诉”，则不产生阻断期限的力；如不符合管辖权限、应先经过政府行政裁决[ 余义勇：《一宗“超过起诉期”的土地官司》，载四川日报2005年1月28日。]等，则应当构成时效中断事由。

　　因为对于我国的管辖规定、行政争议的处理程序，不能要求普通当事人面面俱到地掌握。也很难要求当事人必须对各种程序的期限完全了解并合理运用以保证不误诉讼期限。